“Definir el criterio para la distribución interna de las cuotas del Mercosur es actualmente el principal tema de debate y discordancias entre los socios…”
Gustavo Rojas de Cerqueira César es investigador asociado del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya – CADEP e investigador visitante del Instituto de Estudios Comparados sobre Integración Regional de la Universidad de las Naciones Unidas. Es licenciado en Relaciones Internacionales por la PUC y magíster en Relaciones Internacionales y Negociaciones por el programa conjunto de FLACSO Argentina y la Universidad de Barcelona. Actualmente cursa una maestría en Desarrollo Global en SOAS, Universidad de Londres.
Rojas trabajó como oficial de Inclusión Social de UNICEF en Paraguay, asesor económico de la Embajada de Brasil en Buenos Aires e investigador del Instituto de Investigación Económica Aplicada de Brasil. Fue profesor en la Universidad de Belgrano, en Argentina, y en la Universidad Nuestra Señora de la Asunción, en Paraguay.
Gustavo Rojas, investigador del CADEP
AgriBrasilis – ¿Qué beneficios aporta el acuerdo Mercosur-Unión Europea a Paraguay?
Gustavo Rojas – El acuerdo otorga a Paraguay acceso preferencial, estable y jurídicamente vinculante a un mercado con un PIB per cápita superior a USD 38.000, sustituyendo esquemas unilaterales y revocables como el SGP Plus. Se estima que al menos el 95% de las exportaciones actuales y potenciales paraguayas accederán con arancel cero o preferencial, y que las exportaciones podrían crecer hasta un 27%, con un aumento del PIB de largo plazo cercano al 1% y del salario real en torno al 1,5%. Como país sin litoral marítimo, Paraguay recibió trato especial y diferenciado con cupos exclusivos: 10.000 toneladas anuales de azúcar orgánica con arancel 0% intra-cuota, 50.000 toneladas de biodiésel libres de arancel y una asignación adicional de 1.500 toneladas de carne porcina dentro del contingente Mercosur, además de estar exento de las cláusulas de salvaguarda que sí aplican a otros socios. También se contemplan plazos más amplios para adaptarse a normas sanitarias y fitosanitarias, reglas de origen con condiciones especiales, trato diferenciado para pymes y protección del mercado nacional en compras públicas. Finalmente, el acuerdo potencializa la atracción de IED europeo al Paraguay, segundo principal origen del stock después del Mercosur, y fortalece la institucionalidad del proceso de integración económica entre los países del Mercosur, principal destino de las exportaciones paraguayas.
AgriBrasilis – ¿Cuáles son las cuotas contempladas en el acuerdo y cómo se definieron?
Gustavo Rojas – El 82% del comercio agrícola Mercosur-UE se liberaliza totalmente; el 18% restante ingresa mediante contingentes arancelarios preferenciales (TRQs) para productos sensibles como carne bovina, carne porcina, aviar, azúcar, etanol, arroz, maíz, lácteos y miel. Las principales cuotas negociadas a nivel bloque son: carne bovina fresca y congelada, 99.000 toneladas equivalente carcasa (55% fresca/45% congelada) con arancel intra-cuota de 7,5%, escalonado en cinco años; la cuota Hilton de carne premium (cerca de 90.000 t para el bloque) con arancel 0% inmediato; etanol, 650.000 toneladas (450.000 para uso químico libres de arancel y 200.000 para todo uso con un tercio del arancel NMF); y maíz/sorgo, 1.000.000 de toneladas con arancel 0%. Estos volúmenes globales del bloque fueron negociados por la UE y el Mercosur como bloque único durante las tratativas, pero la distribución interna entre los cuatro socios (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) quedó pendiente, rigiéndose provisionalmente por el criterio de “primero llegado, primero servido”.
AgriBrasilis – ¿Por qué Paraguay cuestiona esta división? ¿Qué criterios serían más apropiados?
Gustavo Rojas – La definición del criterio de distribución interna de las cuotas del Mercosur es actualmente el principal tema de debate y discordancias entre los socios. Mientras Paraguay aboga por una distribución igualitaria de 25% para cada país, parecen converger los criterios en discusión para asignar las cuotas: el de Argentina y Uruguay (promedio de exportaciones a la UE del producto asignado) y el de Brasil (promedio de exportaciones al mundo del producto asignado). Paraguay objeta que el reparto basado en el “historial exportador” (past performance) perpetúa una asimetría estructural: bajo ese criterio, y tomando como ejemplo a la carne bovina, Brasil concentraría entre 37% y 41% de la cuota, mientras Paraguay quedaría con apenas 9-12%, a pesar de que su participación real en el mercado europeo hoy es de sólo alrededor del 4%. La Cancillería paraguaya argumenta que, mientras no exista un mecanismo de reparto acordado, el sistema de “disponibilidad” beneficia a quien coloque primero sus exportaciones, distorsionando la competencia y trasladando la disputa desde el beneficio arancelario hacia la capacidad logística de despacho rápido, lo que perjudica estructuralmente a las economías más pequeños y, particularmente, sin litoral como Paraguay. Por ello, propone en cambio un reparto igualitario del 25% para cada uno de los cuatro socios, invocando que la Carta Fundacional del Mercosur establece que los beneficios del bloque deben distribuirse en partes iguales entre sus miembros, buscando así previsibilidad y condiciones de competencia equilibradas para sus exportadores, en contraste con la cuota Hilton actual donde Paraguay dispone de apenas unas 1.000 toneladas frente a volúmenes mucho mayores de Argentina, Brasil y Uruguay. Alternativamente, podríamos pensar en fórmulas alternativas con criterios combinados, que garanticen un piso mínimo de distribución igualitaria combinada con una parcela asignada acorde al historial exportador. Por ejemplo, se podría pensar en un 40% de la cuota distribuido de forma igualitaria entre los cuatro socios, combinada con la asignación de los restantes 60% acorde al historial exportador de cada país.
AgriBrasilis – ¿Cómo podemos evitar que los requisitos europeos excluyan a los productores paraguayos?
Gustavo Rojas – El principal riesgo regulatorio sigue siendo el Reglamento europeo antideforestación (EUDR/1115), que exige geolocalización de parcelas, trazabilidad hasta la finca de origen y evidencia de no deforestación posterior al 31 de diciembre de 2020 para productos como soja, carne bovina y sus derivados. Paraguay no está clasificado como país de “riesgo bajo” sino como país de riesgo estándar, categoría en la que cae la gran mayoría de países sudamericanos exportadores agrícolas, incluidos Argentina y Brasil. Esto tiene una consecuencia práctica ineludible: al no ser país de bajo riesgo, Paraguay no accede a la simplificación automática que sí tienen otros —sin evaluación ni mitigación de riesgo, con solo 1% de controles—, sino que queda sujeto a la diligencia debida completa (recolección de datos, evaluación de riesgo y mitigación activa), con un 3% de operadores inspeccionados anualmente.
Dado ese punto de partida, la estrategia paraguaya debe apoyarse en dos frentes:
- Trazabilidad nacional: en abril pasado el Ministerio de Industria y Comercio ha lanzado el Sistema RETSA PY (Registro de Establecimientos con Trazabilidad Socioambiental), financiado por el programa AL-INVEST Verde de la Unión Europea. Se trata de una herramienta ya operativa para los operadores/exportadores de carne bovina y cuero, que permite demostrar el cumplimiento del corte de deforestación de 2020 sin trasladar toda la carga administrativa al pequeño productor individual. Además de consolidar los avances del Sistema RETSA, se debe ampliarlo a otros productos, particularmente la soya.
- Incidencia diplomática activa sobre la clasificación de riesgo: Paraguay, junto con Argentina, ya objetó formalmente que la clasificación actual ignora que el propio acuerdo Mercosur-UE debería ser “favorablemente considerado” al evaluar el riesgo país, y la primera revisión de la lista está prevista para 2026, lo que abre una ventana concreta para negociar una reclasificación a “bajo riesgo” con base en indicadores propios de baja deforestación neta.
En paralelo, hay que aprovechar lo que sí ofrece el propio acuerdo comercial: cooperación técnica bilateral, bases de datos accesibles para pymes y plazos ampliados de adaptación a normas sanitarias y fitosanitarias, herramientas previstas contractualmente que Paraguay debe activar de forma proactiva en las mesas de implementación, en lugar de esperar pasivamente flexibilizaciones que, como mencionado, no le aplican automáticamente por su actual categoría de riesgo estándar.
AgriBrasilis – ¿Cuáles son las desventajas de la dependencia de Paraguay del agronegocio?
Gustavo Rojas – La economía paraguaya depende de un número reducido de productos (soja y derivados, carne bovina, maíz, arroz) y mercados (70% de las exportaciones se destinan a Brasil, Argentina y Chile), lo que la convierte en tomadora de precios internacionales y genera alta volatilidad en el PIB agrícola que se transmite a toda la economía. Esta concentración también implica una fuerte vulnerabilidad climática: las pérdidas anuales promedio de los principales cultivos alcanzan USD 504 millones (1,2% del PIB), cifra que podría escalar hasta USD 3.000 millones en eventos extremos de baja probabilidad, como ocurrió con la sequía de 2021-2022, que provocó caídas del 54% en exportaciones de soja y 42% en ingresos del sector. El modelo agroindustrial basado en monocultivo intensivo y ganadería extensiva ha causado deforestación acelerada (Paraguay perdió cerca de 1,13 millones de hectáreas de bosque primario entre 2001 y 2022, un 33% de su cobertura forestal, de acuerdo con el World Resources Institute), degradación de suelos y sobreexplotación hídrica. Finalmente, el modelo genera desigualdad social significativa. Pese a ser uno de los mayores exportadores mundiales de soja, carne y maíz, acorde con la FAO, en promedio entre 2021 y 2023, el 26% de paraguayos enfrentaban inseguridad alimentaria moderada o grave. La tierra está altamente concentrada (acorde al Censo Agropecuario 2022 el 1% de las fincas con más de 1.000 hectáreas posee el 77% de la superficie agropecuaria, con un índice de Gini de la tierra de 0,9738, el país con la distribución de tierra más desigual de América Latina y una de las más desiguales del mundo) y persisten desplazamientos de comunidades campesinas e indígenas hacia la periferia del modelo exportador.
La gestión integrada del agua que vincule la agricultura con la energía hidroeléctrica, unas instituciones más sólidas para la adaptación al cambio climático, la diversificación de los mercados agrícolas extrarregionales más allá de la carne, el desarrollo de la incipiente pero prometedora industria porcina y avícola —que requiere soya, maíz y genera nuevos empleos— la diversificación hacia cultivos de la dieta de la población más allá del monocultivo de soya —como frutas y verduras— la aceleración del proceso de reforma agraria y la asistencia técnica y extensión agrícola dirigida a la agricultura familiar servirían como amortiguador frente a la volatilidad climática y de precios en el futuro, fortaleciendo la estabilidad macroeconómica y la soberanía alimentaria del país.
LEER MÁS: