“A definição do critério de distribuição interna das cotas do Mercosul é atualmente o principal tema de debate e divergência entre os sócios…”
Gustavo Rojas de Cerqueira César é pesquisador associado do Centro de Análise e Difusão da Economia Paraguaia – CADEP e pesquisador visitante do Instituto de Estudos Comparados em Integração Regional da Universidade das Nações Unidas, bacharel em Relações Internacionais pela PUC, mestre em Relações Internacionais e Negociações pelo programa conjunto da FLACSO Argentina e da Universidade de Barcelona. Atualmente cursa mestrado em Desenvolvimento Global na SOAS, Universidade de Londres.
Rojas trabalhou como oficial de Inclusão Social do UNICEF no Paraguai, assessor econômico da Embaixada do Brasil em Buenos Aires e pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada do Brasil. Foi professor das universidades de Belgrano, na Argentina, e Nuestra Señora de la Asunción, no Paraguai.
Gustavo Rojas, pesquisador do CADEP
AgriBrasilis – Quais benefícios o acordo Mercosul-União Europeia oferece ao Paraguai?
Gustavo Rojas – O acordo concede ao Paraguai acesso preferencial, estável e juridicamente vinculante a um mercado com PIB per capita superior a US$ 38 mil, substituindo regimes unilaterais e revogáveis, como o Sistema Geral de Preferências Plus – SGP+. Estima-se que ao menos 95% das exportações paraguaias atuais e potenciais terão acesso com tarifa zero ou preferencial e que as exportações poderão crescer até 27%, com aumento do PIB de longo prazo próximo de 1% e do salário real em torno de 1,5%.
Como país sem litoral marítimo, o Paraguai recebeu tratamento especial e diferenciado, com cotas exclusivas: 10 mil toneladas anuais de açúcar orgânico com tarifa de 0% dentro da cota, 50 mil toneladas de biodiesel livres de tarifas e uma parcela adicional de 1,5 mil toneladas de carne suína dentro do contingente do Mercosul. O país também está isento das cláusulas de salvaguarda aplicáveis aos demais sócios.
Também estão previstos prazos mais longos para a adaptação às normas sanitárias e fitossanitárias, regras de origem com condições especiais, tratamento diferenciado para pequenas e médias empresas e proteção do mercado nacional nas compras públicas.
Por fim, o acordo amplia o potencial de atração de investimento estrangeiro direto europeu pelo Paraguai, segunda principal origem do estoque de investimentos depois do Mercosul, e fortalece a institucionalidade do processo de integração econômica entre os países do bloco, principal destino das exportações paraguaias.
AgriBrasilis – Quais são as cotas previstas no acordo e como foram definidas?
Gustavo Rojas – O acordo liberaliza completamente 82% do comércio agrícola entre o Mercosul e a União Europeia. Os 18% restantes ingressam por meio de contingentes tarifários preferenciais para produtos sensíveis, como carnes bovina, suína e de aves, açúcar, etanol, arroz, milho, produtos lácteos e mel.
As principais cotas negociadas pelo bloco são: 99 mil toneladas em equivalente-carcaça de carne bovina fresca e congelada, sendo 55% fresca e 45% congelada, com tarifa de 7,5% dentro da cota e implementação gradual ao longo de cinco anos; cota Hilton de carne premium, de aproximadamente 90 mil toneladas para o bloco, com tarifa de 0% imediatamente; 650 mil toneladas de etanol, sendo 450 mil para uso químico, livres de tarifas, e 200 mil para qualquer finalidade, com um terço da tarifa de nação mais favorecida; e 1 milhão de toneladas de milho e sorgo com tarifa de 0%.
Esses volumes globais foram negociados pela União Europeia e pelo Mercosul como blocos únicos. Entretanto, a distribuição interna entre os quatro sócios (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) permaneceu pendente, sendo aplicada provisoriamente a regra de “primeiro a chegar, primeiro a ser atendido”.
AgriBrasilis – Por que o Paraguai questiona essa divisão? Quais critérios seriam mais adequados?
Gustavo Rojas – A definição do critério de distribuição interna das cotas do Mercosul é atualmente o principal tema de debate e divergência entre os sócios. Enquanto o Paraguai defende uma divisão igualitária de 25% para cada país, as discussões parecem convergir em torno de dois critérios: o defendido pela Argentina e pelo Uruguai, baseado na média das exportações do produto para a União Europeia, e o defendido pelo Brasil, baseado na média das exportações do produto para o mundo.
O Paraguai argumenta que a distribuição baseada no histórico exportador perpetua uma assimetria estrutural. No caso da carne bovina, por exemplo, o Brasil concentraria entre 37% e 41% da cota, enquanto o Paraguai receberia apenas entre 9% e 12%, apesar de sua participação atual no mercado europeu ser de somente aproximadamente 4%.
A Chancelaria paraguaia argumenta que, enquanto não houver um mecanismo de distribuição acordado, o sistema de disponibilidade beneficia quem embarcar suas exportações primeiro. Isso distorce a concorrência e transfere a disputa pelo benefício tarifário para a capacidade logística de realizar embarques rapidamente, prejudicando estruturalmente as economias menores e, particularmente, países sem litoral marítimo, como o Paraguai.
Por isso, o país propõe uma distribuição igualitária de 25% para cada um dos quatro sócios, argumentando que a Carta Fundacional do Mercosul estabelece que os benefícios do bloco devem ser distribuídos igualmente entre seus membros. O objetivo é oferecer previsibilidade e condições equilibradas de concorrência aos exportadores paraguaios, diferentemente do que ocorre atualmente na cota Hilton, na qual o Paraguai dispõe de apenas cerca de mil toneladas, ante volumes muito maiores destinados à Argentina, ao Brasil e ao Uruguai.
Alternativamente, poderíamos considerar fórmulas que combinem diferentes critérios, garantindo uma parcela mínima de distribuição igualitária e outra definida conforme o histórico exportador. Uma possibilidade seria distribuir 40% da cota igualmente entre os quatro sócios e atribuir os 60% restantes de acordo com o histórico de exportações de cada país.
AgriBrasilis – Como evitar que as exigências europeias excluam os produtores paraguaios?
Gustavo Rojas – O principal risco regulatório continua sendo o Regulamento da União Europeia para Produtos Livres de Desmatamento – EUDR/1115, que exige geolocalização das áreas, rastreabilidade até a propriedade de origem e comprovação de que não houve desmatamento após 31 de dezembro de 2020 para produtos como soja, carne bovina e seus derivados.
O Paraguai não está classificado como país de baixo risco, mas como país de risco padrão, categoria na qual se encontra a maioria dos países sul-americanos exportadores de produtos agrícolas, incluindo Argentina e Brasil. Isso tem uma consequência prática inevitável: por não ser considerado de baixo risco, o Paraguai não tem acesso à simplificação automática aplicada a outros países, sem avaliação ou mitigação de risco e com apenas 1% de controles, e fica sujeito ao processo completo de diligência devida, que inclui coleta de dados, avaliação de risco e mitigação ativa, com inspeção anual de 3% dos operadores.
Diante desse cenário, a estratégia paraguaia deve se apoiar em duas frentes:
- Rastreabilidade nacional: em abril, o Ministério da Indústria e Comércio lançou o Sistema RETSA PY – Registro de Estabelecimentos com Rastreabilidade Socioambiental, financiado pelo programa AL-INVEST Verde da União Europeia. A ferramenta já está disponível para operadores e exportadores de carne bovina e couro e permite comprovar o cumprimento do marco de desmatamento de 2020 sem transferir toda a carga administrativa ao pequeno produtor. Além de consolidar os avanços do RETSA PY, é necessário ampliar o sistema para outros produtos, principalmente a soja.
- Articulação diplomática para revisar a classificação de risco: o Paraguai, juntamente com a Argentina, já contestou formalmente o fato de a classificação atual ignorar que o próprio acordo Mercosul-União Europeia deveria ser “considerado favoravelmente” na avaliação do risco dos países. A primeira revisão da lista está prevista para 2026, abrindo uma oportunidade concreta para negociar a reclassificação do Paraguai como país de baixo risco, com base em indicadores próprios de baixo desmatamento líquido.
Paralelamente, é necessário aproveitar os instrumentos oferecidos pelo próprio acordo comercial: cooperação técnica bilateral, bases de dados acessíveis às pequenas e médias empresas e prazos mais longos para adaptação às normas sanitárias e fitossanitárias. Essas ferramentas estão previstas contratualmente e devem ser acionadas proativamente pelo Paraguai nas instâncias de implementação, em vez de o país esperar passivamente por flexibilizações que não são aplicadas automaticamente à sua atual categoria de risco padrão.
AgriBrasilis – Quais são as desvantagens da dependência do Paraguai em relação ao agronegócio?
Gustavo Rojas – A economia paraguaia depende de um número reduzido de produtos (soja e derivados, carne bovina, milho e arroz) e mercados, pois 70% das exportações são destinadas ao Brasil, à Argentina e ao Chile. Isso torna o país tomador de preços internacionais e gera elevada volatilidade no PIB agrícola, que se transmite para toda a economia.
Essa concentração também implica grande vulnerabilidade climática. As perdas médias anuais dos principais cultivos chegam a US$ 504 milhões, equivalentes a 1,2% do PIB, e podem alcançar US$ 3 bilhões em eventos extremos de baixa probabilidade. Foi o que ocorreu durante a seca de 2021–2022, que provocou queda de 54% nas exportações de soja e de 42% nas receitas do setor.
O modelo agroindustrial baseado no monocultivo intensivo e na pecuária extensiva provocou desmatamento acelerado — o Paraguai perdeu aproximadamente 1,13 milhão de hectares de floresta primária entre 2001 e 2022, o equivalente a 33% de sua cobertura florestal, segundo o World Resources Institute —, além de degradação dos solos e sobreexploração dos recursos hídricos.
Por fim, o modelo gera desigualdade social significativa. Apesar de o país estar entre os maiores exportadores mundiais de soja, carne e milho, segundo a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura – FAO, em média, 26% dos paraguaios enfrentaram insegurança alimentar moderada ou grave entre 2021 e 2023.
A terra é altamente concentrada. Segundo o Censo Agropecuário de 2022, 1% dos estabelecimentos com mais de mil hectares controla 77% da área agropecuária. O índice de Gini da distribuição de terras chega a 0,9738, o que faz do Paraguai o país com a maior desigualdade fundiária da América Latina e um dos mais desiguais do mundo. Também persistem os deslocamentos de comunidades camponesas e indígenas para a periferia do modelo exportador.
A gestão integrada da água, conectando a agricultura à geração hidrelétrica; o fortalecimento das instituições de adaptação às mudanças climáticas; a diversificação dos mercados agrícolas extrarregionais para além da carne; o desenvolvimento das ainda incipientes, mas promissoras, indústrias suína e avícola, que demandam soja e milho e geram novos empregos; a diversificação da produção para cultivos presentes na dieta da população, como frutas e hortaliças; a aceleração da reforma agrária; e a oferta de assistência técnica e extensão rural à agricultura familiar serviriam como amortecedores contra a volatilidade climática e dos preços. Essas medidas fortaleceriam a estabilidade macroeconômica e a soberania alimentar do país.
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